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Año 6 No. 16 Enero 2013

Tres paradojas del voto desde el extranjero / Pablo Santolaya Machetti.











Pablo Santolaya Machetti
Vocal  Catedrático de la Junta Electoral Central Española
pablo.santolaya@uah.es


Español.

Es Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Alcalá, Director del Departamento de Derecho Público, Vicepresidente de la Asociación de Constitucionalistas de España (ACE) y Vocal de la Junta Electoral Central.

Trabaja periódicamente como Consultor de Naciones Unidas,  del Consejo de Europa y de la Organización de Estados Americanos. Ha sido Letrado del Tribunal Constitucional, Director General en los Ministerios de Justicia e Interior y Secretario General de la Universidad de Alcalá. Tiene reconocidos cinco sexenios de investigación. Autor o coordinador de 14 libros 51 capítulos en obras colectivas y 46 artículos en revistas especializadas.

Es investigador principal de un Proyecto de investigación (I+D) del Ministerio de Economía y Competitividad: El impacto de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: Una aproximación comparada.


Debo empezar mi intervención señalando que voy a abordar un tema que me provoca todo tipo de dudas, y en el que, lamento decirlo, voy a exponer más perplejidades que soluciones. Dudas basadas en que el tema presenta una serie de irresolubles paradojas, de las que me referiré en concreto a tres.

La primera es la que podríamos denominar “paradoja de la modernidad contradictoria”. El reconocimiento del derecho de sufragio a los residentes en el extranjero es un tema nuevo en derecho electoral, que ha alcanzado una relativa generalización en la década de los 90 del siglo pasado.

Se presenta como una exigencia de madurez y modernidad de nuestras democracias, que, se afirma, no serían completas si ignorásemos los derechos políticos de las personas que nos representan en el exterior y más aún si prescindiésemos de miles de trabajadores migrantes que colaboran con sus remesas a nuestro bienestar y que han conservado la nacionalidad,  aunque no residan entre nosotros. Se trata, en definitiva, de restaurarles el ejercicio de su ciudadanía mediante el reconocimiento del sufragio. No tengo nada que objetar a esa concepción. 

Sin embargo, en paralelo, este movimiento ha convivido con otro que quizá resulte contradictorio, la superación del dualismo de la Revolución francesa entre hombre y ciudadano, de manera que los derechos fundamentales se predican de todas las personas y no solo de los ciudadanos. En el campo del sufragio, esto significa un reconocimiento progresivamente mayor de ese derecho a los extranjeros que cumplen determinados requisitos de residencia, que ha comenzado a extenderse también en estos últimos años, inicialmente solo para las elecciones locales, pero progresivamente para todas ellas. Se trata de una tendencia clara y contrastada, y son, en general, los países más avanzados democráticamente los que la están aplicando.

¿Plantean un cierto grado de contradicción? Desde mi punto de vista sí; no es sencillo defender que las autoridades electorales tienen que dedicarse al mismo tiempo a subscribir acuerdos que hagan posible que sus nacionales puedan votar en el extranjero y a organizar costosos mecanismos para que puedan seguir votando en las elecciones en España por muchos años que lleven residiendo en otro país.

Pedir que actúen de esa forma es tanto como pedirles, y de ahí la paradoja de la doble modernidad, que rompan el principio esencial del propio Estado democrático, una persona un voto, aquel que provoca, con Diego Valadés², que se pueda tener dos nacionalidades, pero no dos ciudadanías.

La segunda de las paradojas es la que llamaremos “paradoja antidialéctica” en cuanto parece negar una de las leyes fundamentales de esa ciencia, la de que los cambios cuantitativos generan cambios cualitativos. Trataré de explicarme:

Para empezar, una obviedad. Generalmente un país solo se preocupa por poner en marcha un procedimiento generalizado de sufragio desde el extranjero cuando cuenta con un número significativo de migrantes. En caso contrario, se limita, en el mejor de los casos, a regularlo para determinados colectivos acotados, por ejemplo representantes oficiales en el exterior.

Naturalmente, en esas circunstancias, toda autoridad electoral pretende que el mecanismo sea utilizado por el mayor número posible de residentes en el exterior, y la clave de su éxito o fracaso suele hacerse coincidir con el tanto por ciento de los que han ejercido el derecho, lo que por otra parte, y no es un dato desdeñable, hace que el coste por sufragio sea aceptable en una operación que resulta siempre onerosa.

De manera que si uno preguntase cuántos votos se pretende recibir del extranjero, la respuesta sería que el número más alto posible, el más cercano al de los residentes en el exterior.

No se suele, sin embargo, añadir un inconfesable sobreentendido. Esperamos recibir cuantos más votos mejor, siempre que no cambien el sentido de la elección, siempre que, dicho de forma brusca, resulten en realidad irrelevantes,  porque en todos los sistemas que conozco provocaría una auténtica crisis institucional que originasen un vuelco de los resultados en el interior, por ejemplo,  en la elección de un Presidente.

Con un factor añadido, el voto en el exterior, en general, no solo es que se ejerza en menor medida que en el interior, sino que se hace de forma distinta. Sus resultados tienden a no ser los mismos, por lo que si son lo suficientemente numerosos pueden originar el problema señalado. Por ejemplo, entre el electorado residente en el extranjero español se ha demostrado una tendencia a reflejar con algunos años de retraso las alternancias del electorado nacional, por lo que no es en absoluto extraño que quien gana en el interior no lo haga (todavía) entre los residentes en el extranjero. Lo mismo parece haber sucedido en las recientes elecciones presidenciales francesas, en las que entre los ciudadanos residentes en el extranjero ganó claramente Sarkozy.

A la tercera y última de las paradojas que expondré podemos denominarla “la paradoja de la pérdida de legitimidad” y consiste en señalar que una organización del sufragio en el exterior, con la que se pretende lograr una mayor legitimación de un determinado sistema electoral, puede originar el efecto radicalmente distinto en la medida en que no se desarrolle el proceso de manera adecuada.

Trataré de explicar esa afirmación. Para empezar creo que todos podemos estar de acuerdo en que las posibilidades de actuación eficaz de un ordenamiento jurídico y de las autoridades destinadas a implementarlo se reducen drásticamente cuando es aplicado en el extranjero. No creo que merezca la pena detenernos en este punto.

No es por tanto ni siquiera concebible un procedimiento teórico que cuente con las mismas garantías en el exterior que en el interior. Prácticamente por definición cualquier sufragio en el extranjero es menos garantista de unas elecciones libres y justas que los desarrollados en el interior.

El problema es  cuántas garantías menos está dispuesta a admitir la opinión pública sin poner en duda la legitimidad de todo el proceso, lo que depende, en primer lugar, del número de votos del que estemos hablando, de su relevancia o no, pero también de cuestiones relacionadas con la desconfianza, en ocasiones razonable, con la que se analiza cualquier actividad de una autoridad electoral, de lo que he denominado en otro trabajo “la escala de desconfianza” sobre los organismos electorales³.

Ahí está precisamente el riesgo, la paradoja. En la medida en que rebajemos los requerimientos del voto libre, igual y secreto, podremos estar ampliando el número de personas que lo ejerzan, pero, al mismo tiempo, inevitablemente, estamos aumentando las posibilidades de un sufragio no libre, manejado, por ejemplo, por gestores de los partidos políticos, clientelistas, y, con ello, la legitimidad de todo el proceso y el papel de las autoridades que lo organizan. Un pequeño beneficio en términos de número de votos en el extranjero puede tener efectos devastadores si con ello se pone en solfa la credibilidad de todo el proceso.

La existencia real de estas tres paradojas provoca que el avance en el reconocimiento del sufragio en el extranjero no es siempre lineal, sino que puede, y en ocasiones debe, dar pasos atrás con relación a planteamientos excesivamente amplios y quizá no suficientemente debatidos.

Permítanme que les cuente la experiencia española al respecto, que es extremadamente significativa.

La Constitución española es de los pocos textos constitucionales del mundo en los que se reconoce directamente la necesidad de que la ley regule el ejercicio del derecho de sufragio de los  españoles “que se encuentren fuera del territorio español”, artículo 69.5, pero exclusivamente para las elecciones al Congreso de los Diputados, es decir, en las elecciones nacionales de una de las dos cámaras, en el equivalente de lo que sería, salvadas las distancias, las elecciones presidenciales.



Foto: Tribunal Supremo Electoral (TSE) de El Salvador.

Es una decisión que enlaza con la idea de la superación de la dictadura de Franco y las secuelas de la guerra civil, los derechos políticos deberían extenderse a los que, primero por motivos políticos, y después fundamentalmente económicos, habían abandonado España.

 

Y desde el primer momento, desde 1977, este precepto se sometió a un desarrollo de orientación claramente favorable a nuestros emigrantes, creando la categoría, evocadora y un punto contradictoria, de residente-ausente a los que se otorga la condición de vecinos exclusivamente a efectos electorales, pero no, por ejemplo, para determinar su población. En paralelo, la Ley Electoral reconoció su participación en todos los procesos electorales.

 

El resultado es que, aunque resulte insólito en términos de derecho comparado, los españoles residentes en el extranjero, han votado y han podido ser elegidos en todas las elecciones de todas las instancias representativas, desde el origen de la transición hasta las elecciones locales de 2011.

 

Además, la inscripción en el Censo para hacerlo era inicialmente voluntaria y a petición de parte, se convierte en “de oficio” por la reforma de la LOREG por la LO 3/1995, lo que provoca un incremento importante en su número.

 

Todavía en 2006 se aprobó la Ley 40, de 14 de diciembre, del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior, cuyo artículo 4.1 contiene la imposible afirmación de que los españoles que residan en el exterior tienen derecho a ser electores y elegibles en todos y cada uno de los comicios en las mismas condiciones que la ciudanía residente en el Estado español.

 

Y, posteriormente, la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, denominada “de la memoria histórica”, que permitió la adquisición de la nacionalidad española, y su inmediata y “de oficio” conversión en electores, a los hijos de padre o madre españoles de origen y a los nietos de quienes perdieron o tuvieron que renunciar a la nacionalidad como consecuencia del exilio. Obviamente me estoy refiriendo a personas que con esta medida lo que adquieren, en general, es la doble nacionalidad.

 

Sin embargo, la reforma de la Ley electoral 2/2011, contiene dos significativos, y a mi entender acertados pasos atrás en esa tendencia; elimina radicalmente la posibilidad de ejercicio del derecho en las elecciones municipales y hace que el elector deba solicitarlo expresamente para cada proceso electoral, lo que se denomina en España voto rogado.

 

Lo que puede ser explicado por la acumulación de una serie de factores:

 

El primero de ellos es el imparable crecimiento del número de residentes ausentes, en ocasiones alejados en dos generaciones de los municipios en los que votan. El censo de los residentes en el extranjero se multiplicó por 10 entre 1987 y 2008, de manera que en ocasiones se convirtieron en decisivos para otorgar escaños en las elecciones al Parlamento Gallego en 2009, en los escaños al Parlamento Europeo en el mismo año, aún de forma más patente, en cuanto condicionó la formación de gobierno, en las elecciones asturianas en 2012. 

 

El segundo es que durante la IX legislatura (2008-2011)  se realizó una intensa política de reconocimiento del derecho de sufragio a los ciudadanos  de diez países (entre ellos en el ámbito Iberoamericano Chile, Paraguay, Ecuador, Colombia, Trinidad y Tobago, y Bolivia). Estos tratados deben constitucionalmente respetar el principio de reciprocidad, de manera que, en paralelo, garantizan el derecho de sufragio de nuestros residentes ausentes en los municipios en los que realmente residen.

 

Sin embargo, el argumento decisivo en la reforma es, en mi opinión, el convencimiento de los partidos políticos de que los procedimientos de votación en el extranjero no reúnen el mismo grado de garantía, por ejemplo en lo referente a la actualización del Censo, ni, sobre todo, del voto por correo, que los existentes en territorio nacional, y que los riesgos de una cierta gestión de los sufragios a través de “agentes electorales” hacen aconsejable su restricción, en especial en el supuesto de elecciones municipales, en los que, por el tamaño relativamente reducido de la circunscripción, puede resultar de mayor eficacia esos intentos de manipulación.

 

En definitiva, el sistema español, en su funcionamiento práctico, ha constatado las tres paradojas señaladas. En ese contexto no es de extrañar que la extraordinaria reducción del voto en el extranjero de la Ley de 2011 fuera propuesta tanto por la propia Junta Electoral Central como por el Consejo de Estado y aprobada casi por unanimidad en las Cortes y no haya generado otra oposición pública que la de determinadas asociaciones de españoles en el extranjero.

 

Termino ya. He afirmado que en mi intervención solo iba a exponer dudas, paradojas. Voy a hacer una excepción, solo una, que además tomo en parte prestada de dos importantes autores del ámbito iberoamericano; Iván del Toro y Gerardo de Icaza?.

 

Creo que si un país decide regular el voto desde el extranjero, el punto de partida debe ser la consideración de que la previsión y aplicación de requisitos para ejercer los derechos políticos no constituyen, per se, ningún tipo de  restricción indebida. Estos derechos no son absolutos y pueden estar sujetos a limitaciones razonables y proporcionales.

 

Esto significa que el sufragio en el exterior no puede ni probablemente deba ser una simple e imposible traslación de los principios que lo regulan en el interior del país. Por el contrario puede y debe ser restringido por razón del tipo de elecciones, del tiempo de residencia en el país, de la existencia o no de doble nacionalidad,  y aun,  de países en los que es posible ejercerlo.




Foto: Tribunal Supremo Electoral (TSE) de El Salvador.


Llamados:

¹ El presente trabajo recoge mi Ponencia Introductoria al Panel “Voto desde el extranjero” pronunciada en la IV Conferencia Iberoamericana sobre Justicia Electoral, celebrada en El Salvador los días 3 y 4 de septiembre de 2012. Durante su celebración,  el Magistrado Erasmo Pinilla tuvo la amabilidad de solicitar el texto escrito de la mencionada conferencia para su publicación por la Revista Mundo Electoral, a lo que accedí con sumo gusto, corrigiendo el texto de mi intervención oral, aunque reduciendo, no significativamente, su extensión para cumplir los requisitos de publicación.

² VALADÉS, Diego. Consideraciones constitucionales sobre el voto mexicano en el exterior. Pág. 50. Disponible en la biblioteca virtual de la UNAM http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1995/4.pdf

³ SANTOLAYA, Pablo. “El modelo español de administración electoral” En Biglino, Paloma y DELGADO, Luis (Coordinadores) La resolución de los conflictos electorales, Un análisis comparado. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 2010. Págs. 21 y ss

? DEL TORO HUERTA, Mauricio Iván y DE ICAZA HERNÁNDEZ, Gerardo. El voto migrante; la tendencia internacional y nacional del voto en el extranjero. Disponible en la WEB de la biblioteca Jurídica de la UNAM  http://biblio.jurídicas.unam.mx/libros/6/2993/15.pdf