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Año 1 No. 3 Septiembre - Diciembre 2008

El registro electoral y el criterio territorial - Dra. Magdalena Chú Villanueva












Dra. Magdalena Chú Villanueva
Jefa Oficina Nacional de Procesos Electorales del Perú


CURRICULUM

Peruana.

Doctora en Ciencias con mención en Estadística,

Doctora en Salud Pública,

Magíster en Salud Pública con mención en Salud y Población,

Experta en Administración Pública, Licenciada en Estadística,

Profesora de Ciencias Matemáticas.

Ha publicado varios libros, ensayos y artículos sobre su especialidad.

Profesora Principal de la Universidad Peruana Cayetano Heredia.

En la Administración Pública ha desempeñado varios cargos directivos y profesionales en el campo de la estadística.

Actualmente es la Jefa Nacional de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).


Los años 2006 y 2007 constituyeron un período intenso de organización y ejecución de procesos electorales en América Latina. Este período también descubrió diversos aspectos de la administración de procesos electorales sobre los cuales es conveniente reflexionar, para garantizar aún más un adecuado ejercicio del derecho de sufragio de los ciudadanos.

Uno de tales aspectos está relacionado con los registros electorales, los mismos que proporcionan el padrón electoral, el cual constituye un elemento básico en los procesos electorales, definiendo quiénes se encuentran en posibilidad de emitir su voto.

Cabe anotar que los registros electorales son instituciones complejas y sus características varían entre los países de América Latina de acuerdo a su normativa, su ubicación entre las entidades del Estado y el tipo de inscripción, entre muchos otros factores. Entre tan variadas características, interesa comentar sobre el tipo de inscripción y el criterio territorial utilizado.

Al respecto, cabe señalar que los registros pueden ser de inscripción automática o no automática. Se dice automática cuando el ciudadano solicita su documento de identidad y simultáneamente queda incluido en el registro de electores. Se le denomina no automática cuando el ciudadano, ya provisto de un documento de identidad u otro documento similar, solicita su inclusión en el registro electoral1.

Usualmente la inscripción automática ocurre cuando la entidad que se encarga del registro electoral también se encarga del registro de identidad y, con frecuencia, del registro civil. En el pasado, especialmente cuando la entidad registral electoral no dependía directamente del organismo electoral, tal centralización podía dar lugar a inexactitudes en el padrón debido a las dificultades para la actualización de los datos del elector, la depuración y el control. Sin embargo, la tecnología registral ha progresado enormemente en las últimas décadas, gracias a la incorporación de la tecnología electrónica, por lo cual las operaciones mencionadas pueden hacerse de manera más directa, segura y permiten mantener el padrón de manera continua.

La inscripción no automática, por lo general mucho más dependiente de los organismos electorales, ha permitido un control más directo del padrón y una asignación de los electores a sus centros de votación de una manera más apropiada, en tanto el dato de la residencia está actualizado; no obstante, debe elaborarse y actualizarse con ocasión de cada proceso electoral, así mismo debe relacionarse con los otros registros para la actualización de los datos y la depuración. Este tipo de inscripción tiene por consiguiente sus propios riesgos de errores.

Actualmente, en América Latina, Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela cuentan con registros electorales de inscripción automática. Entre ellos Nicaragua, Perú y Venezuela han establecido más recientemente dicho tipo de inscripción.

Por otro lado, el criterio territorial para la inscripción puede ser la división político-administrativa o, en su defecto, la división electoral, la cual puede o no corresponder a la anterior2. La inscripción automática, dado que corresponde a un registro más continuo y dedicado también a asegurar la identidad de la persona, tiende a utilizar la división político-administrativa como criterio territorial de inscripción. Se deduce que esto puede incorporar alguna dificultad para la asignación del elector a su centro de votación. En tanto que los registros con inscripción no automática debieran ser más eficaces en el manejo de esa relación. Cabe señalar que ésta relación tiene consecuencias importantes en el aspecto de la representatividad contenida en la elección, sobre todo en los procesos locales.

 

El criterio territorial utilizado en la inscripción de los electores se refleja, pues, en el acceso del elector a su centro de votación. Acercar la urna al elector, el voto residencial, son algunas denominaciones de las estrategias que se vienen utilizando para facilitar el acceso del elector a su centro de votación.

 

En el caso del Perú, el registro electoral es del tipo automático. Es decir, el ciudadano queda reconocido como elector cuando solicita su documento nacional de identidad (DNI)3. El registro electoral es conducido por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), organismo independiente de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), que es el organismo encargado de la organización de los procesos electorales y del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) que se encarga de los aspectos jurisdiccionales y de fiscalizar la legalidad electoral. Para cada proceso electoral el RENIEC entrega al JNE el padrón electoral dentro de los plazos de ley; éste organismo fiscaliza el padrón y lo entrega a la ONPE para organizar la votación. Cabe señalar que el RENIEC ha impulsado la aplicación de técnicas registrales modernas, tanto para la inscripción como para la actualización y depuración.

 

En el Perú, el criterio territorial utilizado corresponde a la división político-administrativa; siendo el distrito la unidad básica del registro de identidad y, por consiguiente, del electoral. Este tipo de registro relaciona entonces al elector con su centro de votación en el ámbito del distrito donde ha informado que reside.

 

Sin embargo, en el país, la superficie de los distritos tiende a ser lo suficientemente extensa, de modo tal que puede constituirse en una dificultad para el acceso del elector a su centro de votación, especialmente en las áreas rurales de la zona andina y amazónica, donde muchos de los distritos no cuentan con redes viales o fluviales adecuadas. El centro de votación que le corresponde a un elector se encuentra en el ámbito del distrito; pero no necesariamente dentro de los límites de su centro poblado, pudiendo encontrarse en el otro extremo del distrito; llegar al mismo puede tomarle horas sino días. De hecho el índice de participación en las elecciones en muchos de tales distritos está por debajo del promedio nacional, atribuyéndose tal hecho en parte a las dificultades de acceso a los centros de votación. En tales distritos, la población más afectada por las dificultades geográficas y viales es la que reside en centros poblados alejados de la ciudad capital del distrito, donde usualmente se localiza el centro de votación.

 

Una estrategia que se viene ejercitando para acercar la urna al elector, es disponer centros de votación en centros poblados alejados. Para las elecciones nacionales del 2006, la ONPE ha recibido cientos de solicitudes provenientes de centros poblados a fin de disponer lugares de votación en los mismos. Esta actividad se remonta al año 2001, cuando el RENIEC aplicó experimentalmente la inscripción en el registro de identidad con un criterio territorial a nivel de centro poblado; iniciativa que finalmente no se generalizó.

 

Teniendo como objetivo el acercar la urna al elector, la ONPE ha acogido las solicitudes de los centros poblados. El principal asunto que se debió resolver fue la adecuación del criterio territorial subyacente en el padrón electoral. Para esto, en coordinación con el RENIEC, se procedió a elaborar un padrón que incluye un procedimiento adicional de inscripción no automático. De lo que se trata es discriminar dentro del padrón distrital a los residentes de un centro poblado para agruparlos y asignarles un centro de votación cercano.

 

Esto implica que funcionarios electorales visiten el lugar y realicen una labor de difusión cuidadosa a fin de evitar los errores a los cuales están expuestas las inscripciones no automáticas. Un aspecto importante de este procedimiento de elaboración del padrón electoral fue siempre mantener la transparencia; puesto que se buscó la participación de los distintos actores involucrados: ciudadanos, autoridades, organizaciones, etc.

 

Para las elecciones generales del año 2006 la ONPE instaló de esta manera 99 centros de votación, los cuales incluían en total 449 mesas de votación, correspondientes a 100,415 electores. En las elecciones regionales y municipales del mismo año se instalaron 244 centros de votación, facilitando la emisión del voto a 174,333 ciudadanos.

 

La experiencia demuestra la diversidad de soluciones que pueden establecerse a fin de resolver inconvenientes derivados, bajo condiciones especiales, de los criterios de elaboración del padrón electoral. En el caso del Perú donde existe un registro electoral con inscripción automática, se ha recurrido a procedimientos de la inscripción no automática para facilitar a los ciudadanos, de zonas de muy difícil acceso geográfico, el ejercicio de su derecho de sufragio. Finalmente, la ONPE en coordinación con la RENIEC está examinando la forma de facilitar el acceso al centro de votación también en ciertas áreas urbanas, donde ciertamente también suele surgir el problema de las distancias al centro de votación y las complicaciones de tránsito durante la jornada electoral.

 

1 Tratado de derecho electoral comparado en América Latina. Nohlen, Picado y Zovato (compiladores). Fondo de Cultura Económica, México, 1998. Pág. 252.

2 Op. Cit. Pág. 270.

3 Constitución Política del Perú, artículo 183°