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Año 2 No. 6 Septiembre 2009

El plebiscito y el referéndum en la Constitución Uruguaya. Carlos Alberto Urruty Navatta







Carlos Alberto Urruty Navatta
Presidente de la Corte Electoral de la República Oriental del Uruguay


CURRICULUM

CARGO ACTUAL: Presidente de la Corte Electoral de la República Oriental del Uruguay desde el 20 de noviembre de 1996.

CARGOS ANTERIORES: Funcionario de la Corte Electoral desde octubre de 1944. Abogado asesor desde la creación de la Oficina Jurídica de la Corte Electoral en 1954 hasta marzo de 1961. Secretario Letrado durante más de 24 años (desde marzo de 1961 hasta junio de 1985). Desempeñó la Vicepresidencia de la Corte Electoral desde junio de 1985 hasta marzo de 1991. Ocupó el cargo de Ministro de la Corte Electoral desde 1991 hasta noviembre de 1996. Presidente de la Comisión de Asuntos Electorales, desde junio de 1985 hasta noviembre de 1996.

Doctor en Derecho y Ciencias Sociales en la Universidad de la República Oriental del Uruguay en marzo de 1958.

ACTIVIDADES:

Consultor de Naciones Unidas  y del IIDH/CAPEL.        

Participó en el Acta Constitutiva de la Asociación de Organismos Electorales de América del Sur (Protocolo de Quito) en Ecuador, en septiembre de 1989.

- Conferencia de Caracas en mayo de 1990 organizada por IFES y el IIDH/CAPEL.

- II Conferencia de la Unión Interamericana de Organismos Electorales. Panamá, setiembre de 1993.

- IV Conferencia de Organismos Electorales de América del Sur. Bolivia, setiembre 1994.

- Conferencia de Organismos Electorales de América del Sur. Santiago de Chile, Oct. / Nov. 1995.

V Conferencia de los Organismos Electorales de los países que integran el MERCOSUR. Febrero 1996.

- III Conferencia de la Unión Interamericana de Organismos Electorales. México, julio 1996.

- VII Conferencia del Protocolo de Quito. Colombia, agosto 1997.

- IV Conferencia de la Unión Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE). Canadá, julio 1998.

- Reunión Fundacional del Consejo Permanente de Organismos Electorales del MERCOSUR. Paraguay, julio 2000.

IX Conferencia de la Asociación de Organismos Electorales de América del Sur. Ecuador agosto 2001.

VI Conferencia de la Unión Interamericana de Organismos Electorales. Paraguay, setiembre 2002.

- Reunión Interamericana de Autoridades Electorales. PANAMA, marzo 2003.

X Conferencia del Protocolo de Quito. Perú, enero 2003.

- VII Conferencia de la Unión Interamericana de Organismos Electorales y la II reunión Interamericana de tecnología electoral. Panamá, febrero 2004.

XI Conferencia de la UNIORE. Panamá 2006.

V Reunión Interamericana de Autoridades Electorales, El Salvador, setiembre 2006.

XII Conferencia de la Asociación de Organismos Electorales de América del Sur. Bolivia, noviembre 2006.

XXI Conferencia del Protocolo de Tikal. El Salvador, junio 2007.

XIII Conferencia Protocolo de Quito. Chile, noviembre 2007.

Invitado especialmente por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de la Presidencia Española del Consejo de Europa, como ponente en el Seminario Internacional sobre "El centro de los procesos electorales". España, abril 2009.

Ha actuado como observador en varios actos eleccionarios en América Latina y España:

Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua , Panamá , Paraguay, Puerto Rico, República Dominicana, Venezuela y España.

PUBLICACIONES, entre otras:

         "El Registro Electoral" en publicación editada por la Fundación    Internacional de Sistemas Electorales. Caracas (Mayo de 1990).

         "El Padrón Electoral" en memorias del IV Curso Anual Interamericano de Elecciones. IIDH/CAPEL, San José de Costa Rica.

         "La Justicia Electoral en la República oriental del Uruguay" en Revista "La Justicia Electoral", publicada por el Tribunal Federal Electoral de México (1992).


I. Las bases de la estructura institucional del Estado Uruguayo

La norma fundamental uruguaya consagra el principio de la soberanía nacional y el régimen republicano representativo de gobierno, que se concilia con el reconocimiento expreso de instrumentos que permiten el ejercicio de democracia directa. Las bases en las que reposa toda la estructura institucional del Estado  son los artículos 4º y 82º de la Constitución de la República, que establecen respectivamente: "La soberanía en toda su plenitud existe radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes, del modo que más adelante se expresará" y "La Nación adopta para su gobierno la forma democrática republicana. Su soberanía será ejercida directamente por el Cuerpo Electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum e indirectamente por los Poderes representativos que establece esta Constitución; todo conforme a las reglas expresadas en la misma".

Conforme al texto constitucional la soberanía radica en la Nación, no en el pueblo. Esto obliga a no confundir "pueblo" con "cuerpo electoral". El pueblo lo integran todos los individuos alcanzados por el ordenamiento jurídico. El cuerpo electoral lo integran exclusivamente las personas a las cuales la Constitución confiere el poder de intervenir en la selección de los gobernantes y de ejercer en forma directa poderes de soberanía. Tal como lo señaló el Profesor Arcos Ferrand, en ningún caso la Constitución admite que el cuerpo electoral esté desligado de toda norma en cuanto a su propia actuación. Ello resulta de la parte final del artículo 82 citado, el cual expresa que, en todo caso, la soberanía ha de ejercerse conforme a las reglas expresadas en la Constitución. La armonización de los artículos 4 y 82 citados consagra el principio fundamental que caracteriza y permite afirmar que nos encontramos en presencia de un Estado de Derecho: No existe entidad, agrupamiento u órgano de gobierno, directo o representativo, dotado de un poder tal que le permita actuar por encima o al margen de la Constitución. El cuerpo electoral no puede ser convocado cuando al gobernante de turno se le ocurra y solo puede manifestarse válidamente cuando, de acuerdo a la Constitución, está llamado a pronunciarse.

 

El cuerpo electoral, que ejerce directamente la soberanía es, también,  un órgano de gobierno. "Un órgano dotado de atribuciones taxativa y precisamente enumeradas, cuyos modos de actuación están previstos por el derecho y cuyas competencias carecen de eficacia jurídica en cuanto no se cumplan en los términos y conforme a las formas fijadas por el derecho" (Justino Jiménez de Aréchaga. La Constitución Nacional Tomo II Pág.157). La palabra directamente a que alude el artículo 82 es indicativa de la diferencia de grado en cuanto a su relación con el soberano que lo transforma en un órgano inmediato, utilizando la terminología de Jellinek, en tanto que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. son órganos mediatos.

 

II.  El plebiscito y el referéndum

 

Con frecuencia se utilizan ambos conceptos para calificar a un mismo instituto, como si fueran sinónimos. No ocurre así en la Constitución uruguaya que distingue nítidamente uno de otro.

 

El Plebiscito. La Constitución reserva esta denominación para calificar el pronunciamiento del cuerpo electoral cuando es convocado para decidir si se aprueba o no un proyecto de reforma constitucional. El Art.331 contempla cuatro procedimientos conducentes a la reforma de la constitución que las limitaciones a la extensión de este trabajo nos impide analizar más detenidamente (iniciativa popular, proyectos aprobados por dos quintos de componentes de la Asamblea General, proyectos aprobados por una Convención Nacional Constituyente y Leyes constitucionales sancionadas por dos tercios de cada una de las Cámaras). Pero ninguno de estos proyectos de reforma puede prosperar si el cuerpo electoral convocado al efecto no expresa su conformidad en decisión plebiscitaria que requiere mayorías que varían según sea el origen del proyecto.

 

No existe ley reglamentaria del plebiscito de reforma constitucional que regule, entre otros puntos, en qué forma debe ser presentado el proyecto cuando la iniciativa es acordada al diez por ciento de los ciudadanos. En la reforma constitucional de 1952 se atribuyó a la Corte Electoral la calidad de juez de los actos de plebiscito y referéndum (Art.322 literal C).

 

El Referéndum.

 

La Constitución de 1967, en el inciso segundo del artículo 79, instituyó  el recurso de referéndum contra las leyes que puede interponer, dentro del año de su promulgación, el veinticinco por ciento (25%) del total de inscriptos habilitados para votar. A continuación la misma disposición constitucional preceptuó que el instituto no es aplicable con respecto a las leyes que establezcan tributos, ni tampoco  en los casos en que la iniciativa (para la propuesta de la ley) sea privativa del Poder Ejecutivo.

 

La Ley 16.017 de 20 de enero de 1989 reglamentó el recurso de referéndum contra las leyes. Declaró en forma expresa que la Corte Electoral, además de la condición de Juez del acto que le otorga el literal C del Art.322 de la Constitución, es también su organizador y el órgano competente para la calificación del recurso. Desdobla el intento de recurrir al referéndum en dos etapas: la promoción y la interposición propiamente dicha que exige se efectúe en forma secreta ante Comisiones Receptoras que deben instalarse en las capitales departamentales y en distritos electorales con más de diez mil inscriptos.

 

Respecto a la promoción, exige que a las firmas de quienes la apoyan se agregue la impresión de su dígito pulgar derecho. La ley referida atribuye a la Corte Electoral la facultad de dictaminar: a) Si los promotores de la interposición del recurso alcanzan el porcentaje exigido por la propia ley para tal promoción  b) Si la promoción se ha realizado dentro del término señalado en la ley y c) Si la ley objeto del recurso es recurrible.

 

 

La ley 17.244, sancionada en junio del año 2000, modificó la anteriormente mencionada e introdujo dos mecanismos para interponer el recurso de referéndum. Lo que se dio en llamar la vía rápida, procedimiento que requiere que un número no inferior al dos por ciento (2%) de los inscriptos habilitados para votar se presente ante la Corte Electoral dentro de los 150 días contados desde el siguiente al de la promulgación de la ley, interponiendo el recurso para lo cual deben acompañar su firma y su impresión digital. En tal caso, si la Corte califica afirmativamente el recurso debe convocar a los inscriptos en el Registro Cívico para que quienes deseen adherirse al mismo, lo expresen en forma secreta ante Comisiones Receptoras en un acto que debe llevarse a cabo 45 días después de efectuada la calificación. También se contempla la posibilidad de que el recurso sea interpuesto directamente ante la Corte Electoral por el 25% de los inscriptos en el Registro Cívico Nacional, dentro del año de promulgación de la ley (vía lenta) mediante escrito al que deben acompañarse la firma y la impresión digital de los promotores. En ambos procedimientos se establece que si la Corte califica afirmativamente la promoción del recurso, debe convocar al cuerpo electoral a referéndum que debe realizarse dentro de los 120 días siguientes al de la proclamación que el recurso fuera interpuesto en tiempo y forma.

 

Como puede apreciarse, la diferencia sustancial entre el plebiscito y el referéndum es que el primero es condición para la creación de normas jurídicas (de jerarquía constitucional) en tanto que el referéndum, tal como fue instituido por la Constitución uruguaya, es un mecanismo para la derogación de determinado tipo de leyes pero no para la creación de las mismas.

 

En conclusión y conforme a lo expresado anteriormente, podemos afirmar que el órgano Cuerpo Electoral, al igual que los Poderes representativos, tiene reconocimiento por el texto constitucional, una competencia plurifuncional. Cumple, en forma predominante, una función jurídica distinta de las otras: la función electoral. El ejercicio de esa función provoca la existencia de los actos electorales que en la categorización de los actos jurídicos aparece distinguida de los actos constitucionales, legislativos, administrativos y jurisdiccionales. Merece señalarse que la Constitución uruguaya reconoce en forma expresa la existencia de esta categoría de actos y crea, para conocer de ellos y juzgarlos, un verdadero Poder de Gobierno: la Corte Electoral.

 

El cuerpo electoral coparticipa también, mediante la iniciativa y el plebiscito, en el ejercicio de la función constituyente. Y coparticipa, así mismo, aunque en forma limitada, mediante el referéndum, en el ejercicio de la función legislativa con potestades exclusivamente derogatorias. Con la particularidad de que su composición difiere según la función que está ejerciendo, ya que se integra sólo con ciudadanos cuando, mediante la iniciativa de reforma constitucional o de la decisión plebiscitaria cumple función constituyente, y en cambio, se integra con todos los inscriptos habilitados para votar, ciudadanos o extranjeros, cuando ejerce la función electoral o cuando mediante el referéndum coparticipa en el ejercicio de la función legislativa.