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Año 3 No. 8 Mayo 2010

Reforma Política en Argentina: un modelo para armar - Alejandro Tullio








Alejandro Tullio
Director Nacional Electoral del Ministerio del Interior

Curriculum

Argentino.

Director Nacional Electoral (2001 a la actualidad).

Abogado.

Profesor de Derecho Constitucional.

Participó del equipo redactor del anteproyecto de reforma política del Poder Ejecutivo Nacional.


La legislación electoral y de partidos políticos es un complejo normativo integrado por una serie de leyes, decretos reglamentarios, de administración judicial y actos administrativos articuladas alrededor del Código Nacional Electoral, la Ley Orgánica de los Partidos Políticos, la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos, la Ley de Simultaneidad y la Ley Orgánica del Poder Judicial, los decretos reglamentarios referidos al voto de los argentinos en el exterior, el voto de los electores privados de libertad, la simultaneidad de elecciones,  la seguridad electoral; Acordadas de la Cámara Nacional Electoral, Resoluciones del Ministro del Interior y Disposiciones del Director Nacional Electoral.

El contexto para la reforma política

La matriz de esta legislación tuvo origen en la década de 1960, con una importante modificación con el retorno a la democracia, y modificaciones parciales a lo largo de estos 26 años de vida institucional.

El escenario político, institucional, social y electoral se transformó significativamente como para acometer una revisión integral de las normas que lo rigen. Varios intentos tuvieron lugar, los más destacados los de 1988, 1998, 2000, y 2004, pero nunca se logró articular una propuesta que conjugara apoyos legislativos suficientes y, especialmente, venciera las resistencias de determinados actores del sistema.

Las elecciones de 2007, inobjetables en cuanto a sus resultados, pero indudablemente complejas en su gestión, dieron la pauta sobre la inevitabilidad de una reflexión y transformación de algunos de los elementos que permitieron un panorama político electoral no contenido por las previsiones normativas.

Fragmentación, volatilidad, transfuguismo, opacidad, falta de credibilidad, y hasta prevaricación, son distintas caracterizaciones no siempre acertadas pero que pueden describir el arco de opinión sobre los partidos políticos y sus expresiones legislativas en la última década.

Un panorama con más de setecientas entidades partidarias registradas a nivel federal y más de cuarenta bloques parlamentarios en la Cámara de Diputados habla, al menos, de una falta de vocación sintetizadora de grandes corrientes, y, más exactamente, falta de vocación o conocimiento sobre la construcción del poder institucional.

En la celebración de la Independencia de julio de 2009, tras las elecciones legislativas celebradas el 28 de junio, la Presidente de la Nación encomienda al Ministerio del Interior y la Vicejefatura de Gabinete iniciar una ronda de diálogo con agrupaciones políticas con vistas a modificar el régimen electoral y de partidos políticos.

Inmediatamente se convoca a las fuerzas con representación parlamentaria y se inician una serie de reuniones donde las asistentes expusieron sus inquietudes respecto de la legislación en la materia, la administración electoral y la situación política en general.

Asimismo se convocó a académicos y representantes del sector no gubernamental quienes manifestaron su visión sobre los asuntos objeto de la convocatoria. Se realizó una visita del Ministro del Interior y su equipo a la Cámara Nacional Electoral.

En este proceso inédito se recibió la opinión de la práctica totalidad de las fuerzas políticas parlamentarias  en 8 reuniones. Se relevaron 104 proyectos legislativos de la Cámara de Diputados y 38 del Senado.

Paralelamente, el Ministro del Interior y el Vicejefe de Gabinete, asistidos por el Secretario de Asuntos Políticos, el Subsecretario de Asuntos Políticos y Electorales, la Directora Nacional de Asuntos Políticos y Reforma Política y el Director Nacional Electoral, recibieron un exhaustivo informe en base a la tarea desarrollada por el Observatorio Legislativo Electoral.

Los equipos interventores identificaron las coincidencias entre las expresiones partidarias vertidas en las reuniones, los proyectos legislativos vigentes, las opiniones especializadas, el estudio de casos comparados y la experiencia de gestión de las áreas involucradas y se atacaron núcleos problemáticos para encarar en una primera etapa de reformas.

En base a los elementos en común se elaboró un proyecto de Ley que fue aprobado por la Jefa de Estado y remitido al Congreso de la Nación mediante el Mensaje N° 1596/2009; el proyecto no pretendió recoger todas las peticiones recibidas, muchas contradictorias entre si, pero identificó grandes áreas de coincidencia entre las fuerzas políticas implantadas en el territorio nacional.

La expresión normativa

En diciembre de 2009 el Congreso de la Nación sancionó la Ley N° 26.571  de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral, fruto de  la consideración de más de un centenar de proyectos legislativos, que permitieron enriquecer el proyecto de ley del Poder Ejecutivo.

La norma consta de 110 artículos y constituye la más amplia reforma de la legislación que rige el ejercicio de los derechos políticos en el período democrático iniciado en 1983, ya que contiene normas en sí misma, como el régimen de elecciones Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias y modifica aspectos sustantivos de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos, la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos, y el Código Electoral Nacional.

La puesta en vigencia de un nuevo modelo para la designación de candidatos a cargos federales a través de primarias, implica un cambio del paradigma respecto de la tendencia disparada a partir de la crisis política del periodo 2001/2003. La intención de ordenar el sistema partidario mediante el procedimiento de internas abiertas de la derogada la Ley N° 25.511, que no eran obligatorias para los partidos políticos ni los ciudadanos, fue desvirtuada mediante la creación de numerosos partidos alternativos, mediante los cuales las minorías partidarias lograban presentar candidatos sin participar de ningún procedimiento democrático de consagración de las candidaturas. 

Paradójicamente, la proliferación de partidos, fruto de este sistema incompleto, de la derogación de los requisitos de representatividad electoral para el mantenimiento de la personería jurídico política, de la laxitud de los requisitos de creación partidaria y la falta de normativa acerca de los requisitos para el mantenimiento de esa personería, permitió la existencia de partidos sin afiliados, y de candidatos con partidos nominativos, entendiendo por tales a las meras estructuras jurídicas que, como empresas fantasmas, se presentan a una elección sin capacidad de incidencia territorial ni representación social, y que constituyó el síntoma más evidente de la debilidad del concepto y la praxis partidaria.

Descripción, obligatoriedad, campañas y aptitud

A partir de la vigencia de esta legislación se producirán transformaciones en la dinámica partidaria en diferentes sentidos. Los partidos políticos siguen manteniendo el monopolio de la postulación de candidaturas a cargos electivos, pero las mismas son dirimidas por el voto universal de la ciudadanía entre los precandidatos de todos los partidos.

Así las cosas, los partidos definen internamente programa electoral, alianzas y abren la posibilidad a sus miembros – o a independientes o extrapartidarias – para ser precandidatos, pero la calidad de candidato la otorga no sólo la participación en la elección (aunque el partido tenga una sola precandidatura) y el voto popular, sino la obtención de un umbral de respaldo mínimo requerido, equivalente al 1,5% de los votos emitidos.

La primaria tendrá lugar en fecha fija, será organizada por los organismos electorales que lo hacen en la general, se garantiza financiamiento para impresión de boletas y para campaña, y se votará en las mismas mesas y con las mismas autoridades que en la elección general.

Los ciudadanos están obligados a votar por alguna de las precandidaturas de cualquier partido político o alianza interventores. Las listas ganadoras en cada agrupación  que superen el umbral mencionado, con la participación de las minorías internas que cada carta orgánica establezca, serán inscriptas para participar en la elección general.

Se busca mediante estas medidas dos efectos, por un lado morigerar los efectos de la conocida Ley de Bronce de las Oligarquías que, según Robert Michels, afecta a las estructuras de los partidos políticos, debilitando su democracia interna al poner en cabeza de la ciudadanía la decisión sobre las candidaturas; en segundo lugar la existencia de un número de votos necesarios para participar de la elección, permitirá que las listas que efectivamente disputen los cargos sean más competitivas, al haber alcanzado previamente un mínimo de reconocimiento por la ciudadanía.

El sistema de primarias establecido en esta ley, en conjunto con algunas de las otras modificaciones introducidas, busca remediar en el mediano plazo las  patologías fruto de la crisis y ordenar un sistema partidario y electoral que requería una adecuación como la consagrada legislativamente. Los partidos políticos y los ciudadanos, equilibradamente, vuelven a adquirir centralidad en la determinación de todas las etapas del proceso electoral.

 

Respecto de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos, establece nuevos mecanismos para el procedimiento de constitución, fusión y caducidad de los partidos políticos, la constitución de alianzas y confederaciones, el mantenimiento de su personería política y la integración de sus órganos de gobierno.

 

La Ley aprobada, a diferencia del proyecto original, mantiene los mismos requisitos cualitativos y cuantitativos para la constitución de partidos políticos, se requiere la adhesión de un número de personas equivalente al 4 por mil del padrón de cada distrito, hasta un máximo de 4000 y se mantiene el requisito de 5 distritos para constituir un partido de alcance nacional; sin embargo algunas modificaciones procesales permiten aspirar a una mayor racionalidad al sistema.

 

La introducción del concepto de personería provisoria, sin derechos políticos ni económicos, y diferir el otorgamiento de la definitiva a la afiliación y la normalización de autoridades, evita la legal pero ilegítima práctica anterior de obtener personerías políticas con meros adherentes – que podían estar afiliados a otros partidos políticos – y competir en elecciones y obtener financiamiento sin cumplir el requisito legal de las afiliaciones.

 

Supeditar la legitimación electoral a la obtención de la personería definitiva es un estímulo negativo para la proliferación de partidos  no representativos que se busca revertir.

 

Por otro lado la Ley, llenando una laguna anterior, asigna a un órgano independiente como el Ministerio Público Electoral el control anual del mantenimiento de las condiciones para funcionar como partido político, debiendo incoar la acción de caducidad, la que, previo plazo prudencial de 90 días para ponerse a derecho, deberá resolver la Justicia Electoral.

 

Con relación a la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos, se han contemplado las opiniones más amplias y se produjeron tres modificaciones sustanciales en materia de transparencia y equidad.

 

Se prohíben las donaciones por parte de personas jurídicas,  aportando transparencia en un tema siempre delicado, donde ni el público, ni muchas veces el partido beneficiario o el candidato desconoce que se esconde detrás de un nombre de fantasía.

 

Por otro lado se establecen pautas de  mayor claridad y diferenciación respecto de los aportes para las campañas presidenciales, de diputados y de senadores, distinguiendo por distrito e incrementando hasta el 50% el componente igualitario en la determinación de monto de los aportes partidarios para campaña.

 

En la más trascendente y apoyada medida, siguiendo la tendencia de México, Ecuador, Brasil y Chile, se  prohíbe la contratación de publicidad en medios de comunicación audiovisual y radiofónica por parte de las agrupaciones políticas y asignando a la Dirección Nacional Electoral la función de distribuir espacios que pueden llegar hasta el 10 por ciento del tiempo de emisión entre todas las agrupaciones contendientes en todos los medios de comunicación a los efectos de desarrollar sus campañas políticas, esta distribución se hará en base a una fórmula establecida en la Ley y por sorteo público;  asimismo se reglamenta la difusión de encuestas en medios de comunicación en forma previa al acto electoral.

 

Finalmente se modifica el Código Electoral Nacional, modernizando la gestión de los registros de electores y padrones, la definición de la cartografía electoral, se  aclara la forma de designación de presidentes de mesa y se crea el registro de autoridades de mesa voluntarias, se modifica la forma de las boletas de votación, y se ajusta la totalidad  de los plazos al nuevo régimen derivado de las elecciones primarias.

 

En ambos casos se efectúa una racionalización de las tareas internas en el Poder Judicial, dando a la Cámara Nacional Electoral el papel de unificador y responsable principal en estas dos delicadas materias de administración electoral en las que la equipara a sus facultades en materia contenciosa.

 

La informatización y eventual incorporación de medidas de reconocimiento biométrico que contempla la Ley para los padrones, nos dará mayor eficiencia, certeza y transparencia, además de acompañar normativa y administrativamente la modernización operada en materia de documentación personal por el RENAPER; el registro de electores no puede ni debe tener una tecnología inferior a la de las oficinas de documentación y registro de potencial humano nacional.

 

La Ley aclara también el papel del Ministerio del Interior en el proceso electoral, y si bien se ratifica el modelo de participación se concentran las responsabilidades y facultades en la Dirección Nacional Electoral, órgano que en estos 25 años ha tenido una tarea eminentemente profesional en la materia.

 

Sin embargo, teniendo en cuenta las voces que exigen un adecuado control de sus tareas, se establecen dos medidas de garantía para las partidos políticos: se crea un consejo de seguimiento de las tareas de la Dirección Nacional Electoral y se establece un recurso directo ante la Cámara Nacional Electoral contra las decisiones del Director Nacional Electoral; la combinación de ambas permite conocer a los partidos  las etapas preparatorias de la organización electoral a cargo de la DINE, y eventualmente reclamar la revisión de sus actos por vía judicial.

 

La tarea pendiente

 

La Ley, promulgada parcialmente en diciembre se encuentra vigente. Comienza ahora la tarea de los actores del sistema político para cumplirla, reglamentarla, interpretarla, apropiarse de ella y darle vida.

 

El Poder Ejecutivo, y la Justicia dentro de sus respectivos ámbitos de competencia deben reglamentar las normas, tomando como objeto de reglamentación la totalidad del sistema.

 

Corresponderá al Ministerio Publico adecuarse para asumir las responsabilidades de control que la norma le demanda, y a la Justicia la inmensa tarea de informatizar los procedimientos y hacer una reingeniería de recursos materiales y humanos que permita asumir nuevos desafíos a las casi 2000 personas que componen el fuero electoral.

 

El Correo Argentino ya puso en vigencia los mecanismos que la ley prevé para la desafiliación expresa de los ciudadanos, como condición previa a la nueva afiliación.

 

El poder ejecutivo dotará a su área específica de los elementos necesarios para llevar adelante las responsabilidades que se le encomiendan con eficiencia e imparcialidad, auxiliando a la justicia y sirviendo a la ciudadanía.

 

El Ministerio del Interior ha solicitado asistencia técnica a la Secretaría de asuntos Políticos de las Naciones Unidas para desarrollar esta reforma, asistir a la Justicia y llevar adelante una campaña de difusión sobre el nuevo escenario electoral, mediante el cual aspiramos a recorrer todo el país formando ciudadanos concientes de sus derechos y obligaciones cívicas.

 

Porque estamos convencidos que la reforma política no se concreta con el cambio normativo, ni con la adecuación de los órganos electorales; serán los partidos políticos asumiendo el desafío de mejorar su calidad de representantes del pueblo, revalorizando los valores, ideas y principios, honrando su privilegiada posición en el panorama constitucional los que den vida a la reforma.

 

Pero el último juez, el árbitro final es sin duda el pueblo, en quien se deposita una vez más la decisión final sobre el tino que el legislador ha tenido en construir este nuevo sistema y que con su participación, no en una o dos elecciones, sino prolongada en el tiempo, se reencontrará con una democracia de contenidos y se apropiará definitivamente de la política.

 

Ese día se verán los frutos de esta reforma.