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Año 5 No. 14 Mayo 2012

Procedimientos para la solución de conflictos intrapartidarios en Uruguay / Wilfredo Penco













Wilfredo Penco
Vicepresidente de la Corte Electoral de Uruguay
wpenco@adinet.com.uy


Curriculum

Uruguayo.

Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, egresado de la (UDELAR).

Vicepresidente de la Corte Electoral de Uruguay desde 2010.

Ministro de la Corporación desde 1996.

Presidente de las comisiones de asuntos electorales, presupuesto, reestructura, asuntos internacionales y nombramientos de la Corte Electoral.

Observador internacional y jefe de misión en elecciones nacionales, municipales e internas partidarias y referéndum en diversos países de América Latina y participante en seminarios sobre temas electorales y en conferencias de la Unión Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE)

Cofundador del Consejo de Expertos Electorales de Latino América (CEELA).

Ensayista y crítico literario, autor de varios libros e investigaciones de su especialidad.

Presidente de la Academia Nacional de Letras del Uruguay para los períodos 2006-2008 y 2009-2011


A los efectos de la ley que en Uruguay regula el funcionamiento de los partidos políticos, estos son asociaciones de personas sin fines de lucro, que se organizan con el fin de ejercer en forma colectiva la actividad política en todas sus manifestaciones. La misma norma declara de interés nacional para el afianzamiento del sistema democrático republicano, la existencia de partidos políticos y su libre funcionamiento.

Se trata, por otra parte, de las únicas asociaciones que en el ordenamiento jurídico uruguayo tienen legitimación para participar en la elección de autoridades de gobierno, ya que no se admite el registro de movimientos de otra índole que no sean partidos o fracciones de partidos. Tampoco son admitidas candidaturas independientes. Cualquier candidato debe serlo por un partido político.

La referida ley, vigente desde hace poco más de dos años, establece además que los partidos políticos deberán estar inscriptos en la Corte Electoral, de conformidad con el reglamento que a esos efectos dicte dicho organismo. La misma norma refiere a lo que denomina sectores internos de los partidos, que también nombra como agrupaciones políticas, nomenclatura más identificada con la que asumen las disposiciones históricas con carácter electoral, que las clasifican a su vez como agrupaciones nacionales y departamentales.

En este marco la Corte Electoral, que es el órgano constitucional competente para conocer en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales, ejercer la su perintendencia directiva, correccional, consultiva y económica sobre los órganos electorales y decidir en última instancia sobre todas las apelaciones y reclamos que se produzcan, y ser juez de las elecciones de todos los cargos electivos, de los actos de plebiscito y referéndum, tiene también competencias establecidas legalmente, como se ha visto, en relación con los partidos políticos, competencias que podrían extenderse a posibles resoluciones sobre conflictos intrapartidarios pero siempre de modo acotado a situaciones específicas y en la medida en que no contravengan las normas constitucionales y legales.

La Constitución dice que el Estado velará por asegurar a los partidos políticos la más amplia libertad. Este principio de libertad, de la más amplia libertad, regula el funcionamiento de los partidos y su relación (una relación bilateral) con los órganos estatales, en primer término con el órgano máximo encargado de la administración electoral. Como contrapartida o límite de ese principio, la propia norma constitucional dice que son deberes de los partidos,

a) ejercer efectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades,

b) b) dar la máxima publicidad a sus Cartas Orgánicas o Estatutos, y del Programa de principios, en tal forma que el ciudadano pueda conocerlos con la mayor amplitud.

Puede afirmarse como primera conclusión, en consecuencia de lo expuesto, que, de acuerdo con el principio constitucional de la más amplia libertad para los partidos políticos (la que deberá estar asegurada por el propio Estado), los conflictos intrapartidarios deberán ser solucionados a la luz de los mecanismos previstos en los propios estatutos partidarios, estatutos que, por lo demás, son examinados por la Corte Electoral en la instancia de la inscripción de los partidos y deben aplicarse en el marco del ordenamiento de la Constitución y las leyes y sin contradecirlo.

Elecciones internas de los partidos políticos.

La última reforma constitucional que introdujo en la Carta Magna importantes cambios al sistema electoral uruguayo, se remonta a 1996, es decir hace quince años, cuando fue aprobada en plebiscito.

"Las elecciones internas son, como ya se dijo, simultáneas para todos los partidos, obligatorias también para los mismos partidos si aspiran a participar en las elecciones nacionales y departamentales..."

Una de las más significativas novedades es la relativa a las elecciones internas de los partidos políticos (también llamadas elecciones primarias) por las que resultan electos, directamente o en una segunda instancia, los candidatos presidenciales únicos de los partidos. Estas elecciones se realizan en forma simultánea y se constituyen en requisito obligatorio para los partidos, a efectos de poder participar en la elección nacional. En el mismo acto electoral se eligen los órganos deliberativos o convenciones nacionales y departamentales de cada partido político, que suelen convertirse asimismo en autoridades partidarias. Para integrar ambas convenciones se aplica el principio de la representación proporcional. Los órganos nacionales actúan como colegio elector del candidato a la vicepresidencia de la República. Eventualmente eligen también al candidato a la Presidencia, si este no ha sido elegido directamente por las mayorías requeridas en la elección interna. Las mayorías que se exigen son o la absoluta de los votos válidos emitidos en ese lema o el 40 % de los votos válidos del lema, siempre y cuando el precandidato que obtuvo ese porcentaje lleve una ventaja de no menos del 10% al precandidato que le siga en cantidad de votos. Los órganos departamentales eligen hasta tres candidatos a la Intendencia del departamento por partido.

Las elecciones internas son, como ya se dijo, simultáneas para todos los partidos, obligatorias también para los mismos partidos si aspiran a participar en las elecciones nacionales y departamentales, se cumplen el último domingo del mes de junio del mismo año de la elección nacional, con el padrón general de inscriptos en el Registro Cívico Nacional, bajo el contralor de la Corte Electoral, y aunque el voto es secreto no es obligatorio para los electores, a diferencia de la elección nacional.

La ley que reglamentó la norma constitucional estableció que la Corte Electoral conocerá en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales referentes a las elecciones internas de los partidos políticos. Será juez en dichos actos y procedimientos electorales y decidirá, con carácter inapelable, todos los reclamos y apelaciones que se produzcan en ocasión del registro de las hojas de votación, realización de los escrutinios y proclamación de sus resultados.

Le corresponden, asimismo, atribuciones específicas que la ley le confiere y que ejerce directamente o por intermedio de los órganos que le están subordinados.

En particular se le encarga la organización del acto electoral y el dictado de las reglamentaciones necesarias para su realización.

También se le asigna la condición de juez de alzada de las decisiones adoptadas por los órganos partidarios en materias o actos regidos por la norma y conforme a los recursos previstos en la ley de elecciones.

Finalmente, pone a su cargo el contralor de la integración de los órganos partidarios en las ocasiones a que refiere la propia norma legal: cuando los órganos deliberativos o convenciones nacionales o departamentales cumplen funciones electorales (la elección del candidato a vicepresidente, eventualmente del candidato a presidente de la república y de los candidatos a intendentes departamentales).

"Por lo tanto, la Corte Electoral está habilitada a intervenir en materia de elecciones internas de los partidos políticos, del modo como lo establecen la Constitución y la ley..."

Por lo tanto, la Corte Electoral está habilitada a intervenir en materia de elecciones internas de los partidos políticos, del modo como lo establecen la Constitución y la ley, lo que supone una limitación al principio de la más amplia libertad de los partidos aunque también, por otra parte, y en alguna medida, dicha intervención asegura o al menos resulta compatible con el deber que los partidos tienen en cuanto al ejercicio efectivo de la democracia interna para la elección de sus autoridades.

La remisión expresa que la ley relativa a las elecciones internas de los partidos realiza a los artículos 158 y 160 de la ley de elecciones, determina sin lugar a equívocos los mecanismos o procedimientos que corresponden para dirimir litigios intrapartidarios en relación con las referidas elecciones.

Sobre los actos previos a la elección, de las resoluciones y procedimientos de las Juntas Electorales Departamentales -que son órganos subordinados a la Corte Electoral- se podrá solicitar reposición dentro de los cinco días de su publicación, acompañándose dicho recurso de la acción subsidiaria de apelación ante la Corte Electoral.

Se trata, por lo expuesto, de dos precisos instrumentos jurídicos: recurso de reposición y recurso subsidiario de apelación.

El plazo para recurrir es de dos días si la resolución se refiere al registro de hojas de votación. Las Juntas Electorales deben fallar el recurso dentro de los tres días siguientes a su interposición. Si la resolución es mantenida, se debe franquear la apelación elevándose de inmediato los autos a la Corte Electoral -tales son los términos de la ley-. La Corte deberá fallar sumariamente y, como órgano jerarca del sistema de órganos electorales, sin ulterior recurso.

Con referencia a las resoluciones y procedimientos de las Juntas Electorales durante los escrutinios, la ley también prevé la reposición, cuya solicitud podrá formularse hasta el día siguiente de producirse el acto o procedimiento impugnado. La reclamación asimismo en esta hipótesis debe acompañarse de la acción subsidiaria de apelación ante la Corte Electoral.

Las Juntas Electorales deben fallar dentro de los dos días siguientes a la interposición del recurso. Si se mantiene la decisión, sin perjuicio de continuar el escrutinio, cuyos resultados quedarán en suspenso hasta la resolución del recurso, los antecedentes se elevarán a la Corte Electoral para un pronunciamiento definitivo antes de los dos días siguientes. La parte dispositiva de lo resuelto por la Corte será comunicada de inmediato para que el escrutinio finalice en los términos establecidos por la ley.

 

En definitiva, en materia de elecciones internas de los partidos, el legislador concibió los mismos mecanismos para dar solución a eventuales diferendos que los concebidos para dirimir litigios interpartidarios en una elección nacional o departamental.

 

Las convenciones partidarias con funciones electorales.

 

La misma ley que hemos venido examinando (ley 17.063 de diciembre de 1998), y como ya fue señalado, determina la competencia de la Corte Electoral en el contralor de la integración, los procedimientos y las votaciones de los órganos partidarios cuando estos cumplen las funciones electivas que dispone la misma ley y asimismo en la proclamación del resultado de las nominaciones de los candidatos únicos a la presidencia y vicepresidencia de la república y a las intendencias departamentales.

 

La Corte Electoral reglamentó el ejercicio de dicho contralor, y en la reglamentación dispuso el mecanismo para resolver los posibles conflictos intrapartidarios que pudieran presentarse en la convención.

 

En tal sentido estableció que de las resoluciones y procedimientos del órgano deliberativo, se podrá solicitar reposición ante la Mesa de dicho órgano, dentro del término de los cinco días de producirse, por las agrupaciones nacionales o departamentales que hayan obtenido representación en él o por el cinco por ciento de sus integrantes. A esta reclamación se deberá acompañar la acción subsidiaria de apelación ante la Corte Electoral.

 

Como puede observarse, la norma reglamentaria dispone por una parte, quiénes están legitimados para recurrir las nominaciones y por otra, un procedimiento que habilita dos instancias, la primera ante el propio órgano partidario y la segunda y definitiva ante la autoridad electoral.

 

La mesa debe convocar al plenario para resolver la reposición no antes del quinto día ni después del octavo de interpuesto el recurso y dará noticia a la Corte Electoral. Si llegada la fecha fijada el órgano deliberativo no se reuniera, se entenderá denegada la reposición y se franqueará la apelación ante la Corte Electoral. Si el órgano partidario hace lugar a la reposición, en el mismo acto debe efectuarse la nueva nominación o pasar a cuarto intermedio para realizarla dentro del segundo día siguiente.

 

Algunos casos jurisprudenciales.

 

Por último, y al margen de la regulación prevista para las elecciones internas de los partidos que, como hemos visto, pone a cargo del órgano electoral nacional y no de los órganos internos del partido político la solución de posibles conflictos intrapartidarios, salvo en las nominaciones de la convención, en las que el órgano deliberativo tiene facultad para resolver la controversia en primera instancia, voy a referirme a tres ejemplos de situaciones de otra índole que han llegado a consideración de la Corte Electoral en la última década y media.

 

El más antiguo se remonta a 1997 y refiere al litigio planteado entre dos agrupaciones del Partido Nacional (una nacional denominada Propuesta Nacional y otra departamental- del departamento de Canelones- con el nombre del caudillo nacionalista Wilson Ferreira Aldunate) a propósito del derecho al uso de un número -el 250- para la identificación de las hojas de votación.

 

Ante el pedido de ese número por parte de la agrupación Propuesta Nacional, la Junta Electoral de Canelones dispuso mantener en suspenso su concesión por encontrarse reservado hasta cincuenta días antes del acto eleccionario para la agrupación Wilson Ferreira Aldunate, agrupación departamental que lo había usado en las elecciones nacionales anteriores, las que habían tenido lugar en 1994.

 

La agrupación agraviada interpuso recurso de reposición y subsidiario de apelación ante la Corte Electoral. La Junta de Canelones no hizo lugar al recurso por considerar que había sido interpuesto fuera de plazo y franqueó la apelación ante el órgano superior, cuya comisión de asuntos electorales recomendó estar a lo resuelto por la Junta. Tras verificar que la resolución de la Junta no había sido publicada, la Corte devolvió el expediente a la comisión de asuntos electorales, que a esa altura incorporó nuevas actuaciones del órgano electoral departamental y nuevos recursos vinculados con el asunto en consideración.

 

"Corte Electoral está habilitada a intervenir en materia de elecciones internas de los partidos políticos..."

 

En efecto, cuando se volvió a examinar la situación, la agrupación departamental Wilson Ferreira Aldunate había procedido a solicitar el número 250, este le había sido concedido por la Junta de Canelones y dicha concesión fue recurrida por la agrupación Propuesta Nacional, con lo cual quedó planteado el conflicto intrapartidario.

 

No me voy a detener en los detalles del procedimiento que incluyó las dos instancias, vistas a los litigantes, informes en mayoría y minoría de la comisión de asuntos electorales y una votación dividida en la Corte Electoral, la que terminó disponiendo la interdicción de ese número para los comicios siguientes. Tampoco es esta la ocasión para profundizar en los argumentos expuestos por ambas agrupaciones sobre el mejor derecho que les asistía. Lo que sí quiero, en cambio, es dejar consignado que la concesión de números constituye una materia que puede dar lugar a conflictos intrapartidarios (y también interpartidarios) y que son los órganos electorales (la Junta Electoral, cuya resolución es de naturaleza administrativa, y la Corte Electoral actuando en función jurisdiccional) los competentes para su resolución.

 

El segundo caso se planteó directamente ante la Corte Electoral en el año 2008 por parte de un grupo de ciudadanos agrupados bajo la denominación Corriente de Izquierda, quienes presentaron un petitorio contra la resolución de la Mesa Política (órgano ejecutivo) del Frente Amplio, que había dispuesto la creación de un secretariado y esto resultaba lesivo a sus intereses en la medida en que los excluía de su integración, era violatorio de los propios estatutos del Frente Amplio y atentaba contra el artículo 77 de la Constitución de la República, según los comparecientes, en la medida en que no respetaba el ejercicio efectivo de la democracia interna en la elección de sus autoridades.

 

La Corriente de Izquierda había sido reconocida como agrupación nacional por parte de las autoridades del Frente Amplio en períodos eleccionarios anteriores (1994- 2000 y 2000-2005) pero en el período en curso (2005-2010) no se había comunicado ningún reconocimiento que la alcanzara. Sobre esa base y considerando que “con carácter general los sujetos de derecho electoral son los partidos políticos y la existencia de las agrupaciones deviene del reconocimiento que para cada período formula la autoridad nacional de los partidos políticos” ante la Corte Electoral, la Corporación no hizo lugar a la petición por razones de mérito formal, al carecer de legitimación los comparecientes por no constituir una agrupación reconocida en tiempo y forma.

 

Esta resolución dejó abierto, en consecuencia, el debate jurisprudencial

sobre una eventual competencia de la Corte Electoral para resolver conflictos intrapartidarios como el citado, al amparo de la norma constitucional (artículo 77, numeral 11) que establece deberes del Estado para con los partidos políticos.

 

El último caso corresponde al Partido Colorado, se sitúa cronológicamente a fines del año pasado y consiste en una consulta del Comité Ejecutivo Nacional de dicho partido a la Corte Electoral relacionada con la elección de segundo grado que había tenido lugar para la renovación del Comité Ejecutivo Departamental partidario de Treinta y Tres. La controversia se había generado porque en dicha elección se produjo igualdad en los cocientes decrecientes para la adjudicación del cargo número quince que es el que otorga la mayoría en el órgano.

 

Aunque un pronunciamiento de la Corte no hubiera creado en este caso ningún efecto vinculante, la Corporación, por mayoría, se afilió al temperamento tradicional asumido con diversas integraciones y que considera que no es de su competencia evacuar consultas como la formulada,

 

“máxime cuando existen agravios de los propios interesados respecto a resoluciones adoptadas”• y en la medida en que no existe norma constitucional o legal habilitante para “determinar asuntos vinculados a situaciones internas de los partidos políticos y a dirimir situaciones de integración de órganos partidarios diferentes a los expresamente autorizados por el ordenamiento jurídico”.

 

Esta posición mayoritaria no fue compartida por varios Ministros, dos de los cuales, los doctores Washington Salvo y Alberto Brause, elaboraron informes en minoría, coincidentes en la pertinencia de un pronunciamiento de la Corte, y discrepantes en cuanto a las soluciones a recomendar sobre el asunto de fondo.



Wilfredo Penco, ofrece declaraciones a medios colombianos, como integrante de la Misión de Observación Electoral Colombia 2011.